Vi er tilbake til der vi begynte. Det er konklusjonen til forfatterne av den samlede Nav-evalueringen som nylig ble utgitt. Etter milliarder av kroner og ni år med omfattende reform, er den generelle brukertilfredsheten med Nav tilbake der den var før reformen. Så var Nav-reformen vellykket?
Skrevet av Elisabeth Rett og Håvard Jakobsen Ofte
Nasjonal kompetansetjeneste for arbeidsrettet rehabilitering
Tidligere publisert på Virk
Fagbok av Tone Alm Andreassen og Jacob Aars, utgitt juni 2015 ved Universitetsforlaget.
Nav-reformen var en av de aller største reformene i Norge noensinne. Reformen bestod av sammenslåingen av tidligere Trygdeetat, Aetat og den kommunale sosialtjenesten. Reformen startet i oktober 2006, med etablering av Arbeids- og velferdsetaten, og åpning av det første Nav-kontoret i Trøgstad i Østfold. Reformen ble avsluttet i april 2011, da det siste og 457. Nav-kontoret ble åpnet.
Det ble etablert et stort program i Norges forskningsråd for å evaluere organisering av reformen. Denne Nav-evalueringen fikk en ramme på 50 millioner kroner, og varte fra 2007 til 2014. Nav-evaluering fulgte slik reformen gjennom hele iverksettingsfasen.
Nav-evalueringen bestod blant annet av følgende:
- Utvalgte Nav-kontor har blitt fulgt gjennom prosessene
- Opprettelsen av forvaltningsenhetene har blitt studert
- Intervjuer i flere runder på sentralt nivå, både departement og direktorat
- Undersøkelser av brukerne i form av surveydata, brukertilfredshetsundersøkelser og kvalitative undersøkelser
- Effektevaluering som har brukt registerdata for å se på hva det betyr at Nav-kontoret opprettes. Situasjonen i kommunene sammenliknes med seg selv før og etter opprettelsen av Nav-kontoret. Siden Nav-kontorene ble opprettet på forskjellige tidspunkt har man på denne måten hele tiden hatt et sammenlikningsgrunnlag.
Resultatet fra evalueringen var omtrent 80 utgitte forskningspublikasjoner. For å lese forskningen i sin helhet, se Nav-evalueringen.
En reform av disse proporsjonene kan analyseres på mange ulike måter med ulikt fokus. Det er gjennom årene siden reformen startet vært en rekke ulike evalueringer. Mye omtalt i vår var Vågeng-utvalget som kritiserte Nav på mange punkter. Nav-evalueringen finansiert av forskningsrådet peker på noen av de samme tingene som blant annet Vågeng-utvalget tar opp, men er organisatorisk helt uavhengig. Involvert i denne evalueringen var blant annet forskere fra Uni Rokkansenteret i Bergen, Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo, AFI, Høyskolen i Vestfold og Frischsenteret.
Boken omtalt her oppsummerer denne Nav-evalueringen. Den er en kortfattet, oppsummerende analyse basert på den totale kunnskapen som er etablert gjennom hele evalueringsprogrammet. Hensikten med boka er ifølge forfatterne, at den skal nå bredere ut med kunnskap om hvordan Nav-reformen har fungert.
Forfatterne av boka «Den store reformen – Da Nav ble til», Tone Alm Andreassen og Jacob Aars, var selv sentrale forskere i evalueringen. De har også tidligere i vår kommentert resultatene, blant annet i en kronikk i Dagens næringsliv.
Vi intervjuet forfatterne i begynnelsen av juni, et par uker før boka kom ut.
Hva skulle denne omfattende Nav-evalueringen svare på?
Evalueringen har hatt hovedfokus på den organisasjonsreformen som Nav-reformen var, og effekten av reformen. Den har sett på hvordan organiseringen påvirker oppgavene, og hvordan Nav valgte å organisere oppgaveløsningene. Hovedfokuset er på selve organisasjonsreformen, ikke på metodene for å få folk ut i arbeid.
Var implementeringen annerledes enn tenkt i utgangspunktet?
Et hovedspørsmål i evalueringen var om det organisatoriske grepet var vellykket. Stortingets oppdrag/vedtak var i stor grad dette med brukerretting, en dør og sømløs forvaltning. Sammenslåings- og koordineringstanken stod veldig sterkt i utgangspunktet. Mye av reformen dreide seg om de lokale Nav-kontorene, og å få til dette partnerskapet lokalt. Men iverksettingsfasen ble ganske annerledes, og ikke minst at det kom en reform i reformen, med oppretting av spesialenheter, altså pensjonsenheter og forvaltningsenheter. Nav i dag har ganske mange spor, som vi tolker det, fra de gamle etatene før Nav med spesialiseringen i en ytelseslinje og en tjenestelinje som ligner henholdsvis den tidligere trygdeetaten og den tidligere arbeidsmarkedsetaten. Så på den måten argumenterer vi for at det er en stor grad av kontinuitet til tross for dette tilsynelatende radikale reformgrepet.
Likevel er det endringer fra tidligere: Store deler av det som var trygdekontorets oppgaver er flyttet bort fra de lokale kontoret til de spesialiserte enhetene. Den integreringen man så for seg mellom trygd, arbeid og sosial lokalt, har det blitt mindre av, fordi trygdeoppgavene er flyttet ut.
Stemmer det som indikert at mindre kontorer i større grad klarer å få samarbeidet til å fungere?
Resultatene fra evalueringen ganske entydige, både fra prosess- og effektevalueringen. Effektevalueringen viste at de som fikk problemer med å holde oppe resultatene med hensyn til overgang til arbeid var de store kontorene. Prosessevalueringen viser at medarbeiderne selv opplever at de har fått et bedre fagmiljø, de jobber mer integrert, samarbeidet er bedre, på de små kontorene enn de store kontorene. Dette gjelder ikke bare mikrokontorene, men også de mellomstore. Dette er en tendens, så vi kan ikke si at alle de små kontorene fungerer superbra, og at alle de store kontorene fungerer dårlig, men jo større kontoret blir, jo større er sjansen for at de rapporterer at de fungerer dårligere, for å si det enkelt.
Dette er nok det mest kontroversielle resultatet fra evalueringen. Det strir imot resultatene som kommer fra politisk hold og fra Nav selv, hvor man tenker gjennomgående større enheter.
Handler det om at store kontor har behov for å ha ulike avdelinger, uansett, hvordan en organiserer det, og at de derfor fulgte skillene som var før Nav-reformen?
Det stemmer at de store kontorene i større grad har holdt på gamle skillelinjene fra før reformen. Samarbeidet på tvers av stat og kommune; statlige og kommunale tjenester, er typisk noe av det som fungerer dårligere i større kontorer. Et viktig spørsmål som kommer opp er, handler dette om ressurser? Har de små kontorene mer ressurser? For de minste kontorene ble det politisk bestemt at disse ikke skulle ha mindre enn tre statlige ansatte. Kontor som er nede på tre statlige ansatte, har relativt mer stillingsressurser per bruker enn de store kontorene, ifølge Navs egne tall. Men det skal ikke mange ansatte til før størrelsesforskjellen utjevnes. Så er det også store forskjeller mellom Nav-kontorene på hvor mange brukere per medarbeider, viser undersøkelser direktoratet selv har gjort. Men disse forskjellene skyldes mange forskjellige ting, ikke bare at kontoret har mer ressurser. Det handler også om at jo større kontoret blir, jo mer administrative ressurser må kontoret bruke. Det som er interessant er at funnet at små kontorer gjør det relativt sett bedre enn store kontorer. Reformen har hatt en bedre effekt i små kontorer enn i store kontorer.
Den opprinnelige reformidéen er i større grad realisert ved små kontorer. Og når man samtidig finner at det er ved disse små kontorene at det fungerer best, så ligger det et viktig budskap der.
Kanskje noe av den idéen som lå til grunn for den utskjelte reformen, kanskje det var noe i den tanken vi ser ved de små kontorene. I boken argumenterer vi for at kvalifiseringsprogrammet til en viss grad er det samme, at gjennom kvalifiseringsprogrammet klarer man å få til et tettere samarbeid mellom de statlige og kommunale etatene, og på denne måten klarer man å få til koordineringstanken på en bedre måte enn ved de større kontorene. Kanskje hadde denne reformideen noe for seg allikevel.
Var Nav-reformen vellykket?
Effektevaluering viste at det var en negativ effekt av å etablere Nav-kontor, men at denne effekten avtok etter hvert. Det er konsistente funn på tvers av de ulike delene av evalueringen, for eksempel følger brukertilfredshetsdataene de samme kurvene som gjennomstrømmingsdataene for å få folk ut i arbeid og aktivitet. De siste målingene viser at man nesten er tilbake på nivået der man begynte før Nav-reformen.
Men er det selve reformen som er årsaken til at de leverer dårligere resultater eller er det en omstillingskostnad?
Det ble gjennomført en reform i reformen når forvaltningsenhetene ble opprettet i 2009-2010. Da hadde man først gjort et stort grep for å opprette lokalkontorene, og så gjorde man nok et stort grep ved å opprette forvaltningsenhetene. Da oppstod det store kaoset.
Nav-kontorene flyttet, de bygde ny organisasjon, kontorene fikk nye ledere. Og midt oppe i alt dette skulle de drive kontoret, de hadde ikke stengt. Dette er en del av forklaringen på at det var en fall i målingene.
Boken slutter med at vi er tilbake til der vi begynte når det gjelder resultatene. Hvis det er omstillingskostnadene som er forklaringen på fallet, og reformen var et riktig grep, så forventes det en stigning i resultatene på overgangen til jobb, og på brukertilfredshet etter hvert som organisasjonen får satt seg. Men dette vet vi foreløpig ikke.