Nyheter

4 år med arbeidsavklaringspengar

1. mars 2015

Skrevet av Inger Johanne Midtgarden
Nasjonal kompetansetjeneste for arbeidsrettet rehabilitering
Tidligere publisert på Virk

For fire år sidan slo Nav saman rehabiliteringspengar, yrkesretta attføring og tidsavgrensa uførepensjon til ei ny stønadsordning kalla arbeidsavklaringspengar (AAP).

Fastlege og professor i sosialmedisin Steinar Westin seier bakteppet for heile AAP-ordninga er at i arbeidslivet generelt er det ikkje enten sjuke eller friske folk, men massevis av halvsjuke folk. Difor er det freistande for alle partar å bruke AAP som ein mellomstasjon

– Alle aktørar kvir seg for å stemple folk som endeleg ufør, seier Westin.

Når tenestedirektør i Nav, Bjørn Gudbjørgsrud, ser tilbake på 4 år med AAP, er han nøgd med at talet på AAP-mottakarar med overgang til arbeid aukar, samstundes som talet på overgangar til uførepensjon går ned.

– Men det går eit skilje mellom dei som vart konvertert til ordninga 1. mars 2010 og dei som har kome inn etter kvart. I den fyrste gruppa har om lag halvparten hatt overgang til uførepensjon, seier Gudbjørgsrud.

– Alle aktørar kvir seg for å stemple folk som endeleg ufør

– Dersom det finnast ein mellomstasjon, er det freistande for alle partar å bruke denne. Og det er kanskje heller ikkje så gale, seier fastlege og professor i sosialmedisin Steinar Westin om ordninga arbeidsavklaringspengar.

Westin meiner at så lenge arbeidsmarknaden ikkje er flinkare til å integrere personar med helseproblem, vil uførepensjon bli utgangen for fleire AAP-mottakarar enn naudsynt.

– Bakteppet for heile AAP-ordninga er at i arbeidslivet generelt er det ikkje enten sjuke eller friske folk, men massevis av halvsjuke folk. Særleg oppover i aldersklassene feilar det folk eit eller anna. Spørsmålet er om dei held seg i arbeid eller blir kandidat for ein uførepensjon. Dette avheng av kva slags romslegheit som finnast i arbeidslivet. Mitt ærend som fastlege er at vi må syrgje for ordningar for dei halvsjuke i arbeidslivet. Der har norsk arbeidsliv ein veldig svakheit fordi vi er eit høgproduktivt land, og det skal mykje til å forsvare ei lønning.

Dei som kan arbeide, er i arbeid

Westin sitt hovudinntrykk som fastlege er at dei langvarige AAP-mottakarane som har hatt moglegheit til å koma tilbake i arbeid eller delta i eit opplegg, er der allereie.

– Det er ikkje til å stikke under ein stol at det ligg ein del reelt uføre på lur som ikkje har fått merkelappen enno, men som kjem til å få det.

Kva tenker du kan vera årsaker til at så mange personar har motteke AAP i 4 år utan å ha fått endeleg avklart arbeids- og støndassituasjonen sin?

– Nav har ikkje vore effektive når det gjeld å få sett tiltaka i verk. Ei viktig årsak er Nav ikkje har vore ein effektiv etat etter samanslåinga. Nav-tilsette eg har snakka med fortel at dei har brukt mykje krefter på eiga omorganisering og interne vanskar. Men som sagt har den eksterne arbeidsmarknaden og kor viljug han er til å inkludere folk som ikkje er heilt friske, også spela inn. I ei slik evaluering er det difor vanskeleg å seie kva som skuldast dårleg utføringsarbeid og ytre arbeidsmarknad.

Mindre fokus på kvalifisering?

AAP ei samanslåing av 3 ulike stønadsordningar, og Westin er uroa for at sjølve omskolerings- og opplæringselementet i den nye ordninga har blitt svekka.

– Sjølv om eg ikkje har tal å vise til, verkar det på meg som AAP-ordninga har fått meir fokus på avklaring og mindre på kvalifisering. I Noreg har vi hatt ein lang tradisjon for at når folk av ei eller anna årsak ikkje kunne fortsetje i yrket sitt, var det relativt gode moglegheiter for å få ei ny utdanning på tilsvarande nivå som den du hadde. Men etter å ha snakka med ein del Nav-tilsette, har eg forstått det som at denne lovgivinga har blitt monaleg svakare med AAP. Men her må andre svara på om dette faktisk har blitt eit problem.

Auke i overgang til arbeid for AAP-mottakarane

Av dei som har kome inn på AAP-ordninga etter 1. mars 2010, kjem fleire i arbeid samanlikna med gruppa som vart konvertert til ordninga frå og med 1. mars dette året.

Tenestedirektør i Nav Bjørn Gudbjørgsrud seier dei er nøgd med at AAP-ordninga no ser ut til å fungere betre. For gruppa som vart konvertert inn 1. mars 2010 har 37 prosent arbeid som utgang og om lag halvparten uførepensjon som utgang. For dei som har kome inn i ordninga etter 1. mars 2010, har 49 prosent arbeid som utgang og 27 prosent uførepensjon som utgang.

– Denne utviklinga er nok eit uttrykk for at Nav fungerer betre, og at vi har blitt betre til å arbeide med oppfølgingsmodellen vår. I tillegg stod mange av dei som blei konvertert inn i ordninga i 2010 nokså langt frå arbeidsmarknaden, der mange ikkje hadde vore i arbeid på mange år. Dette gjaldt spesielt gruppa som kom frå ordninga tidsavgrensa uførepensjon, som kvalifiserte til varig uførpensjon alt i 2004 då denne ytinga kom.

Betre at folk arbeider litt

Uførepensjon og arbeid er hovudutgangane frå AAP. I tillegg får mange vedtak om forlenging av AAP-stønaden etter at 4 års perioden er ferdig dersom dei framleis har moglegheit til å koma i arbeid gjennom relevant oppfølging.

Målsetjinga med arbeidsavklaringspengar var å få fleire i arbeid og forenkle ordningane slik at varigheiten på ytingar samla sett blei mindre. Har stønadsordninga APP fungert etter målsetjinga?

– Eg ser at vi er nærare å oppfylle intensjonen med dei brukarane vi arbeider med i dag, samanlikna med dei som hadde gått i dei gamle ordningane over mange år. Og når det gjeld overgang til arbeid, er tala nokså bra. Men det er mange som kombinerer arbeid med ei yting, noko eg tenker er ein realitet vi må forhalde oss til, og som i og for seg også er eit politisk ynske. Det er mykje betre at folk arbeider noko, enn ikkje i det heile teke.

Har Nav mål om å auke talet på personar som kjem tilbake til arbeid?

– Ambisjonen er heile tida å auke talet på personar som går til arbeid. Og vi har ei målsetjing om at 45 prosent av dei med nedsett arbeidsevne og opp mot 60 prosent av ordinære arbeidssøkjarar skal ha overgang til arbeid. Men vi kan ikkje seie at alle går tilbake til arbeid, fordi mange som kjem inn i ordninga aldri har vore i arbeid.

– Mange går for nok for lenge

Nav manglar foreløpig god statistikk på kor lenge folk går på AAP. At overgangen til arbeid etter 6 månadar har auka, seier Gudbjørgsrud kan bety at desse går noko kortare på AAP. Men legg til at det samstundes nok er for mange som går for lenge på ordninga.

– Ei mogleg forklaring kan vera sjukdomsbildet i Noreg, som no dreiar mot psykiske sjukdommar. Lidingane er gjerne litt diffuse og ikkje så lette å ta tak i, og vi finn mange av desse diagnosegruppene innanfor AAP. Mange går nok også lenge på AAP fordi dei manglar kvalifikasjonane som arbeidslivet spør etter.

– Og vi ser eit aukande tal ungdom heilt opp mot 30 år som aldri har vore i arbeid. Det er klart at då snakkar vi ikkje om tradisjonelle attføringsløp, men heller eit inkluderingsløp, som blant anna kan innehald utdanning, for å kvalifisere for arbeidsmarknaden.

Felles pott til tiltaksplassar

Fastlege og professor i sosialmedisin Steinar Westin seier at han har fått eitt inntrykk av at det er mindre fokus på attføring og opplæring i den nye AAP-ordninga samanlikna med då yrkesretta attføring og rehabiliteringspengar var eigne ordningar. Har Nav endra retningslinjene her?

– Sjølv om eg ser tendensar til at bruk av utdanningstilbod er redusert siste 7-8 åra, har eg ikkje noko grunnlag for å slå fast om det er rett bilde. Nav si store utfordring er at vi kvart år får ein pott med pengar som skal gå til tiltaksplassar, enten det er utdanning, yrkesretta rehabilitering, jobbsøkarkurs, arbeid med bistand, eller anna. Det vil seie at di fleire omfattande, dyre og lange tiltak nokre brukarar får, di færre personar får vi inn på tiltak. Difor får ikkje alltid brukarane ein så langvarig og kostnadskrevjande innsats som vi opplever at nokon av dei treng.

– Samstundes har nok dagens Nav-kontor ei mykje større tiltaksliste tilgjengeleg, samanlikna med då trygdekontora og arbeidsmarknadskontora sat med kvar sine. Det er difor ikkje rett at Nav samla sett brukar mindre pengar på utdanning og opplæring no enn for fire år sidan, men det kan vera litt anna samansetjing av verkemiddelbruken.

Uførebylja

Hausten 2013 var det stort mediefokus på at 30 000 – 40 000 AAP-mottakarar 1. mars 2014 ville nå maksgrensa på 4 år for kor lenge ein kan få AAP. Og det vart stilt spørsmål ved kor mange av desse som hadde moglegheit for å koma i arbeid att, eller ville hamne i uførestatistikken.

Gudbjørgsrud seier at mange av dei som kom inn i ordninga 1. mars 2010 har fått ei avklaring undervegs, og meiner bildet som er skapt i media er noko misvisande.

– Dei rette tala er at i februar 2014 hadde om lag 7 000 enno ikkje fått endeleg avklart eiga arbeidsevne. Men alle skal ha fått avklaring innan 1. mars. Det siste halvåret har alle Nav-kontora arbeidt for fullt med å avklare arbeidssituasjonen til flest mogleg før fristen gjekk ut. Nokre har også fått forlenga vedtak om AAP-yting, slik at ingen har blitt ståande utan tildelt yting frå Nav då fristen gjekk ut.

Langvarige AAP-mottakarar ei utsett gruppe

– Samstundes er nok det å vera AAP-mottakar i opp mot 4 år uttrykk for både ein bekymringsfull helsesituasjon og at mange har gått lenge utanfor arbeidslivet. Vi veit også at de lengre du står utanfor arbeidsmarknaden, de større er sannsynlegheiten for at du ikkje kjem tilbake att, det same gjeld for denne gruppa. Arbeidsgjevarane står ikkje i kø for å rekruttere her.

I fylgje Gudbjørgsrud har det difor vore meir rett å la dei gå noko lenger på AAP, i staden for å avklare dei raskt over til ein uførepensjon.

– I ei uførereform som er venta 1. januar 2015, er visjonen å få fleire til å arbeide ved sidan av ein uførepensjon. Det er viktig å avklare folk raskt, men det er ikkje bare snakk om å avklare arbeidsevna, men også finne ein arbeidsgjevar. Samstundes som du skal ha noko å leve av dersom du ikkje kvalifiserer for arbeidsmarknaden i fyrste omgang.

Om arbeidsavklaringspengar

Arbeidsavklaringspengar vart innført som eiga yting i Nav 1. mars 2010. Ordninga erstatta dei tidlegare ordningane rehabiliteringspengar, tidsavgrensa uførestønad og yrkesretta attføring.
Føremålet er å sikre inntekt når ein på grunn av sjukdom eller skade har trong for bistand frå Nav for å koma i arbeid.
1. mars 2014 nådde brukarane som kom inn i ordninga 1. mars 2010 maksperioden for kor lenge dei kan motta AAP. Hausten 2013 venta 30 000-40 000 av desse framleis på ei arbeidsavklaring. Nav-kontora har lagt ned eit stort arbeid i å få avklart situasjonen til alle som nådde maksperioden 1. mars.
Kritikarar av ordninga meiner at mange av dei som no har nådd maksperioden vil ha uførepensjon som utgang frå AAP, og at talet på nye uførepensjonar vil auke i 2014 på grunn av dette.
Statistikk frå Nav viser at fleire nye som kjem inn i ordninga har arbeid som utgang, samanlikna med dei som vart konvertert inn i ordninga 1. mars 2010.