Skrevet av Roland Mandal
forskningsleder, SINTEF Teknologi og samfunn, Avdeling helse
Tidligere publisert på Virk
En voksende forskningslitteratur internasjonalt peker på utfordringene ved at tjenestetilbudet innenfor helse- og velferdsområdet blir stadig mer avgrenset og fragmentert. Mange tjenester adresserer relativt avgrensede behov og utfordringer hos ulike brukergrupper. I et slikt system oppstår en risiko for at ingen enkeltaktør ender opp med å ta det helhetlige oppfølgings- og koordineringsansvaret for brukerne av tjenestene. Spesielt uheldig blir dette overfor brukere med sammensatte utfordringer og et sammensatt tjenestebehov. Gjennom intervjuer med ansatte i arbeidsmarkedsbedrifter har vi oppdaget at dette er en tematikk som mange innenfor denne sektoren kjenner på i det daglige. Samarbeid med andre aktører, og omfanget av dette samarbeidet, vil dermed ha stor innvirkning på mulighetene til å ivareta og utøve et slikt helhetsperspektiv.
Resultatene fra en elektronisk spørreundersøkelse som vi har gjennomført blant arbeidsmarkedsbedrifter i Norge viser at samarbeid med andre aktører blir vurdert som svært viktig av faglederne i disse virksomhetene. Spesielt gjelder dette samarbeidet med NAV og arbeidsgivere lokalt. Men også samarbeid med fastlegene, psykisk helsevern og andre veiledere i egen virksomhet vurderes som viktig. En viktig implikasjon av resultatene er at gjennomføringen av de arbeidsrettede tiltakene ikke kan skje i et «vakuum», der arbeidsmarkedsbedriftene alene bærer ansvaret for det som skal skje av utredning, avklaring og oppfølging. God kvalitet i tiltaksgjennomføringen vil snarere være avhengig av at andre aktører er involvert i ulike faser av attføringsprosessen, og bidrar med sine innspill. Selv om arbeidsmarkedsbedriftene er ansvarlig for selve gjennomføringen av de arbeidsrettede tiltakene, så trenger de å samhandle med fastleger, helsevesen, NAV-kontor og arbeidsgivere, for å sikre en god avklaring og oppfølging av deltakerne. Spesielt relevant er dette for unge NAV-brukere, med liten eller ingen yrkeserfaring og utdanning, og som typisk befinner seg i en uavklart situasjon når det gjelder helsetilstand (psykisk helse især), sosial fungering og fremtidsplaner.
I hvilken grad vurderer arbeidsmarkedsbedriftene samarbeid med andre aktører som viktig?
De arbeidsrettede tiltakene i NAV er hjemlet i Forskrift om arbeidsrettede tiltak. Av forskriften fremgår det at det generelle formålet med tiltakene er å «styrke tiltaksdeltakernes muligheter til å få eller beholde arbeid». Tiltakene skal brukes når mer ordinære jobbsøkingsaktiviteter ikke er tilstrekkelig for at personer skal komme ut i jobb, og de skal innrettes og gjennomføres på en måte som sikrer høy overgang til arbeid. For å kunne delta i tiltak forutsettes det at tiltaket er vurdert som nødvendig og hensiktsmessig for at deltakeren skal skaffe seg eller beholde arbeid. Som en del av dette kan NAV kreve at brukeren gjennomfører en behovs- eller arbeidsevnevurdering. Valg av tiltak, samt utforming og varighet på tiltaket, skal gjøres av NAV – i samarbeid med brukeren.
I mai 2015 deltok 76 791 personer i et arbeidsrettet tiltak, og NAV brukte i 2014 over 7 milliarder kroner på kjøp av tiltaksplasser. 3,3 milliarder gikk til kjøp av skjermede tiltaksplasser. Det er to hovedgrupper tiltaksdeltakere i dagens system: arbeidssøkere på tiltak og personer med nedsatt arbeidsevne på tiltak. Den klart største gruppen tiltaksdeltakere er personer i sistnevnte gruppe; per mai 2015 utgjorde disse 60 624 personer (cirka 79 prosent) av alle tiltaksdeltakerne. Dette er personer som, basert på en arbeidsevnevurdering, er vurdert til å ha behov for en spesielt tilpasset innsats for å komme i arbeid.
I forbindelse med SINTEF og AiRs evaluering av arbeidsavklaringspenger (AAP) som ytelse og ordning (Mandal, Ofte, Jensen og Ose 2015) gjennomførte vi en elektronisk spørreundersøkelse blant arbeidsmarkedsbedrifter i Norge. Undersøkelsen ble sendt til 123 attføringsledere fordelt på 102 bedrifter. Ett av hovedtemaene som ble dekket i undersøkelsen var arbeidsmarkedsbedriftenes erfaringer med samarbeid med andre aktører i forbindelse med gjennomføringen av arbeidsrettede tiltak. Følgende to spørsmål om samarbeid ble stilt i undersøkelsen:
På generelt grunnlag – hvor viktig vil du si at samarbeid med de følgende aktørene er for å sikre god kvalitet på tiltaksgjennomføringen:
- Fastlegene
- Psykisk helsevern (inkludert psykiatri)
- Spesialisthelsetjenesten (somatikk)
- Arbeidsgivere lokalt
- NAV-veiledere
- Lokale skole- og utdanningsinstitusjoner
- Nettverk rundt deltakeren (familie og venner)
- Andre veiledere/arbeidsledere i egen bedrift
Ta utgangspunkt i de deltakerne som du har hatt ansvaret for å følge opp det siste året; hvor ofte vil du si at du har du samarbeidet med de samme aktørene?
Resultatene viste at samarbeid med ulike aktører generelt sett vurderes som viktig av faglederne i arbeidsmarkedsbedriftene. NAV-veiledere og lokale arbeidsgivere utmerker seg som de to aktørene som blir vurdert som aller viktigst å samarbeide med; alle respondentene vurderte samarbeidet med arbeidsgivere som viktig (68 av 74 vurderte samarbeidet som svært viktig, 6 som ganske viktig). 72 av 74 mente at NAV-veilederne er viktig å samarbeide med i forbindelse med tiltaksgjennomføringen. Det at arbeidsgivere lokalt vurderes som en viktig samarbeidspart må trolig ses i sammenheng med at utprøving innenfor ordinært arbeidsliv er noe NAV stiller stadig større krav til, innenfor de fleste tiltakene. Hele eller deler av tiltaket skal gjennomføres i ordinært arbeidsliv. Samtidig er dette en utvikling som mange tiltaksarrangører virker å være positive til, nettopp fordi det oppleves å være en form for arbeidsutprøving som i større grad bidrar til å styrke deltakernes muligheter til å oppnå en mer varig tilknytning til arbeidslivet. Enkelte ga også uttrykk for at det er mer spennende og utfordrende for dem som fagledere og veiledere å følge opp brukerne ute på ordinære arbeidsplasser, enn innenfor skjermede tiltaksplasser.
Et stort flertall av faglederne vurderte videre samarbeidet med andre veiledere og arbeidsledere i egen virksomhet som svært viktig med tanke på å sikre en god kvalitet på tiltaksgjennomføringen. Videre fant vi at godt over halvparten vurderte samarbeid med fastlegen og psykisk helsevern som svært viktig. Samarbeid med spesialisthelsetjenesten (somatikk) ble i mindre grad vurdert som viktig. Samarbeid med lokale skole- og utdanningsinstitusjoner ble vurdert som litt viktigere enn samarbeid med spesialisthelsetjenesten, mens nettverk rundt deltakerne (familie og venner) var de som i minst grad ble vurdert som viktig å samarbeide med.
Hvor vanlig er det å samarbeide med de samme aktørene i praksis?
For å finne ut hvordan det står til med samarbeidet med de samme aktørene i praksis, ble faglederne stilt følgende spørsmål: Ta utgangspunkt i de deltakerne som du har hatt ansvaret for å følge opp det siste året; hvor ofte vil du si at du har du samarbeidet med de samme aktørene? Resultatene viste at NAV-veilederne er den aktøren det oftest samarbeides med; 57 av 73 fagledere (78 prosent) oppga at de alltid, når det gjaldt de deltakerne som de har hatt ansvaret for å følge opp det siste året, har samarbeidet med NAV-veileder. Her kan man derfor si at «teori og praksis» virker å være relativt samstemt; et stort flertall vurderer samarbeid med NAV som viktig, og det er en aktør det samarbeides ganske mye med i praksis. Samtidig er det viktig å huske på at samarbeidet med NAV på sett og vis er «pålagt», i og med at det er NAV som står for innsøkingen til tiltak. Gjennom dette har NAV ansvar for å føre en dialog med tiltaksarrangør underveis i tiltaksperioden, for å følge den enkeltes utvikling og status. For mange av de andre aktørene er ikke samarbeid påkrevd, men heller noe som følger av at den ene eller begge partene har vurdert det som nødvendig eller hensiktsmessig. Tallene kan derfor ikke sammenlignes på tvers av aktørene her.
Andre veiledere/arbeidsledere i egen virksomhet fremstår som en annen gruppe som det samarbeides mye med; 46 fagledere (63 prosent) oppga at de alltid samarbeider med sine kolleger. Videre oppga 25 fagledere (34 prosent) at de i oppfølgingen av sine deltakere det siste året alltid hadde samarbeidet med arbeidsgivere lokalt, mens 41 (56 prosent) oppga at dette var noe de gjorde ofte.
Når det gjelder helsetjenesten, så er det umulig å vurdere hva som er et «riktig» eller naturlig omfang på samarbeidet. Dette vil henge sammen med deltakernes helsesituasjon og utredningsbehov, og dette vil variere innad i gruppen med tiltaksdeltakere. Behovet for medisinsk kompetanse vil også kunne variere over tid, i den enkelte sak. Når det gjelder samarbeid eller samhandling med fastlegene og psykisk helsevern, så kan tallene imidlertid tyde på at det her er et potensial for tettere samarbeid. At dette er viktige aktører for å sikre god kvalitet i tiltaksgjennomføringen understøttes av andre resultater i kartleggingen; for eksempel sa ni av ti fagledere seg enig i en påstand om at det går med mye tid til å avklare helsemessige forhold rundt AAP-mottakere som deltar i tiltak. Videre var seks av ti enig i en påstand om at de driver mer med «generell livsveiledning» av tiltaksdeltakere nå enn de gjorde tidligere. Også gjennom intervjuene som ble gjennomført med tiltaksarrangører ble det tegnet et bilde av en ung målgruppe (under 30 år), som i økende grad kjennetegnes av uavklarte helseutfordringer og en sammensatt livsmestringsproblematikk. Mange er i liten grad utredet når de søkes inn på tiltak, noe som understreker hvor viktig det er for arbeidsmarkedsbedriftene å ha andre aktører å spille på.